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Klimaschutz inklusive Klimaanpassung |
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Beispiele:
Klimaschutzgesetz des Bundes
Klimaanpassungsgesetze der Länder (inkl. Städte)
Brennstoff-Emissionshandelsgesetz u.a.
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Klima
Das
Klima ist die Statistik des Wetters. Durchschnitte können
territorial (lokal, regional,
kontinental oder weltweit) oder zeitlich (Jahrzehnte oder Jahrhunderte) gebildet werden (vgl. „Klima
“
auf Wikipedia.de). Durch den Blick auf lange Zeiträume grenzt sich
das Klima vom (kurzfristigen) Wetter (Wetterprognosen für die
nächsten Tage bis zu zwei Wochen). Die durchschnittlichen
Temperaturen (Klimadaten) in den Städten kann man leicht hier
ersehen (Link Klimadaten für Städte weltweit).
Mehrheit gegen Klimaschutz...
März
2023: 57 % der Bevölkerung in Deutschland sind, offenbar, wenn es
um die Frage geht, ob und in welchem Ausmaß die Bürger auf
etwas verzichten müssen, gegen
Klimaschutzmaßnahmen. Siehe den Artikel unter web.de / gmx.de /
gmx.net vom 27.03.2023 ("Jetzt, wo es ernst wird: Werden wir
klimamüde?"; Link = Link).
Die Antwort: Ja, die Menschen und Politiker reden gerne pro und handeln
dann contra Klimaschutz, weil es unangenehm ist, sich zu verändern.
Sollten Sie etwas in und mit Ihrem Unternehmen oder mit Ihrem Verein etwas bewegen wollen, können Sie gerne anrufen!
Der Meeresspiegel an der Nordseeküste steigt jedes Jahr um ca.
drei Millimeter (oder auch schon vier). Das ergibt in 1.000 Jahren
einen Anstieg um drei Meter. Früher stieg der Meeresspiegel um nur
einen Millimeter, heute sollen es teils schon vier Millimeter sein.
Tendenz steigend. In 1.000 Jahren könnte die Nordseeküste
bereits dort angekommen sein, wo der Boden heute bei über
fünf Metern über Normalnull liegt. Etwa in der Stadt Leer.
Das gesamte Ostfriesland
läge dann schon längst "Land unter". Aber was kümmert
das die Menschen von heute, werden viele Menschen von heute fragen.
Anders
sieht es wohl bei der globalen Erderwärmung aus. Im Jahr 2022
wurde die Luft über dem deutschen Boden an einigen Tagen um die 38
°C heiß. Bei solchen Temperaturen kommt jeder Bürger ins
Schwitzen. Und lässt in seiner Arbeitskraft nach. Der Wohlstand
und das Wachstum kennen natürliche Grenzen...
Auch Starkregenereignisse werden zunehmen. Überall in Deutschland kann das Regenwasser herunterprasseln und Fluten bewirken.
Ein
interessanter, rechtlich aber nicht 100%ig durchgreifender Einwurf zum
Thema Windkraft: „Die Städter befürworten meist
Windräder auf dem Land. Was würden sie sagen, wenn
Windräder auf freien Flächen in der Stadt stehen
würden?“ (MDR.de vom 28.03.2023).
Klimaschutz und Klimaanpassung
Klimaschutz
ist die Gesamtheit aller Maßnahmen, welche zur
Reduzierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre
beitragen, und zwar bis zu demjenigen Konzentrationsniveau, welches
– je
nach Definition – im Jahre z.B. 1990 oder 1950
bestand. Motto: zurück zu einem erträglichen Niveau. Mit
anderen Worten: nicht mehr als bis zu 1,5 °C oder 2,0 °C
höher als in z.B. 1950.
Klimaanpassung
dagegen ist die
Anpassung des Menschen an die negativen Folgen desjenigen
Klimawandels/Niveaus, welches wir tatsächlich erleben, also im
Heute und im Morgen. Die Vergangenheit spielt hier keine Rolle.
Für
Klimaschutzmaßnahmen ist hauptsächlich
der Bund zuständig, für Klimaanpassungsmaßnahmen sind
es hauptsächlich das Bundesland, die Gemeinde und der Bürger.
Die Europäische Union gibt ihren Beitrag
jeweils dazu.
Klimaschutz = in der Zukunft zurück zur Vergangenheit.
Klimaanpassung = zufrieden in Gegenwart und Zukunft, wie schlimm beide auch sein mögen.
Klimaschutzgesetze
Es gibt insbesondere das Pariser Klimaschutzabkommen
vom 12.12.2015, ein paar Verordnungen der Europäischen Union,
darunter die "Verordnung (EU) 2021/1119 des europäischen
Parlaments und des Rates vom 30. Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens
für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur
Änderung der Verordnungen ..." (Europäisches Klimaschutzgesetz), und das Klimaschutzgesetz (KSG) des Bundes, das Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (TEHG) und neuerdings noch das Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen (BEHG) etc.
Klimaanpassungsgesetze
Die typischen Merkmale/Symptome des gegenwärtigen Klimawandels vom
Kalten hin zum Heißen sind: a) Hitze, b) Trockenheit/Dürre,
c) Starkregen, d) Meeresspiegelanstieg. Die Folgen/Konsequenzen dieser
sind: a) gesundheitliche Schwierigkeiten des Menschen (weil zu
heiß), b) Trinkwasserknappheit (weil unzureichende
Grundwasserneubildung), c) Ernteausfälle (weil Ackerböden
staubtrocken werden bei der gegenwärtigen Anbaumethode), d)
Waldsterben und Waldbrände (weil der Waldboden zu trocken wird).
Mittelbare Konsequenzen aufgrund der Globalisierung hat der Klimawandel
auch: a) Lieferkettenprobleme, b) Gefährdung der
Versorgungssicherheit.
Für Klimawandelanpassungsmaßnahmen sind vornehmlich die Länder zuständig. Maßnahmen-Beispiele
sind der Hochwasserschutz,
die optimierte Gewässerbewirtschaftung in Zeiten von Dürren,
Vorkehrungen gegen Sturzfluten, Veränderung beim Hausbau. Die
Kanzlei Wüstenberg arbeitet sich in die vielen Facetten dieses
Rechtsgebiets ein, ohne zugleich diese Webseite zu aktualisieren. Bei
Interesse am Thema rufen Sie am besten einfach an. Der Bund hat im
Jahre 2003 damit begonnen, sich Gedanken zu machen. Im Jahre 2008
beschloss er seine erste "Strategie". Seitdem gibt es ein paar
Handlungsempfehlungen, und zunehmend folgen Gesetze -- des Bundes, der
Länder und der Städte. Es ist noch alles "im Fluss".
Europäische Union:
"Verordnung (EU) 2021/241 des europäischen Parlaments und des
Rates vom 12. Februar 2021 zur Einrichtung der Aufbau- und
Resilienzfazilität" (VO EU 2021/241).
Deutschland (Bund): noch keines.
Deutschland (Länder): Es existieren bereits § 4a Klimaschutzgesetz Baden-Württemberg (KSG BW); Art. 5
Bayerisches Klimaschutzgesetz (BayKlimaG); §§ 15, 16 Berliner
Klimaschutz- und Energiewendegesetz (EWG Bln); § 3 Bremisches Klimaschutz- und Energiegesetz (BremKEG); §§ 5, 6 Hamburgisches Klimaschutzgesetz (HmbKlG); §§ 3, 4 Klimaanpassungsgesetz Nordrhein-Westfalen (KlAnG NRW) [Klimaschutz durch das "Landes-Klimaschutzgesetz Nordrhein-Westfalen" (KSG NRW)]; §§ 6, 7 Niedersächsisches
Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes und zur Minderung der
Folgen des Klimawandels (NKlimaG); § 15 Energiewende- und
Klimaschutzgesetz Schleswig-Holstein (EWKG SH); §§ 10, 11, 12 Thüringer Gesetz zum Klimaschutz und zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels (ThürKlimaG).
Es könnten bald oder irgendwann erscheinen: Hessisches
Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes und zur Anpassung an die
Folgen des Klimawandels (HessKSG 2023?); Klimaschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommerns (ab 2023?); Brandenburgisches Klimaschutzgesetz (BbgKSG); Rheinland-Pfalz ...? [bisher: "Landesgesetz zur Förderung des Klimaschutzes" (LKSG RhPf)]; Saarland (???); Sachsen (Sächsisches Klimaschutzgesetz?); Sachsen-Anhalt (???).
Deutschland (Kommunen): einzelne Vorschriften.
Emissionshandel
Die
Schlussfolgerung aus der Klimabeobachtung der letzten 12.000
Jahre heißt: Es wird seit 12.000 Jahren Kohlenstoffdioxid
freigesetzt, und in der Summe ist das zu viel. Hinzu kommen Methanausstöße. Insgesamt geht es
um folgende Treibhausgase: Kohlenstoffdioxid (CO2), Methan (CO4), Distickstoffmonoxid (N2O),
halogenierte Kohlenstoffwasserstoffe (HFKW), Fluorkohlenwasserstoff
(FKW) [beide zusammen teils FCKW], Schwefelhexafluorid (SF6). Eine der Gegenmaßnahmen seitens der Europäischen Union stellt der Emissionshandel dar. In Europa gibt es den Europäischen Emissionshandel und die vielen nationalen Emissionshandelssysteme.
Europäische Union: Nicht
nur die inzwischen rund 200 Staaten/Vertragspartner der Vereinten Nationen haben das
Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über
Klimaänderungen (UNFCCC) vom 12.12.2015, kurz:
Klimaschutzübereinkommen von Paris (kürzer: Pariser Abkommen), unterzeichnet, sondern auch
die Europäische Union. Diese erklärte ihre Teilnahme per
Beschluss vom 05.10.2016. Das Pariser Klimaschutzübereinkommen
trat für alle Vertragspartner am 04.11.2016 in Kraft.
Das Pariser Klimaschutzabkommen geht auf die Klimarahmenkonvention der
Vereinten Nationen zurück (UNFCCC), kurz:
Klimaschutzübereinkommen, welches auf der sog. Rio-Konferenz von 1992
verabschiedet worden war. Das Rio-Abkommen ist ein Rahmenabkommen; es
gibt bloß den Rahmen für eine konkretere Politik vor. Eine
erste Konkretisierung des Rio-Abkommens erfolgte mit dem Kyoto-Protokoll von 1997. Das Kyoto-Protokoll von 1997 wurde durch das Pariser-Klimaschutzübereinkommen von 2015 abgelöst.
Ein Emissionshandel war nach dem Kyoto-Protokoll
vorgesehen (Artikel 17 Kyoto-Protokoll) und ist nach dem Pariser
Abkommen von 2015 nicht ausgeschlossen (Artikel 4 Abs. 2 PA). Der
Emissionshandel als Option ist indirekt auch in Artikel 6 Absatz 3,
Absatz 4 PA („Verwendung international übertragener
Minderungsergebnisse“, „Mechanismus zur Minderung der
Emissionen von Treibhausgasen“) angesprochen. Nach Art. 6 Abs. 4
PA ist der Emissionshandel eine im Ergebnis freiwillige Sache. Die EU
und Deutschland nutzen diese Option.
Die Ziele des
Pariser Abkommens wurden im Jahre 2021 in Glasgow bekräftigt.
Die
EU hat das internationale Recht selbst umgesetzt und inzwischen
beispielsweise die EG-Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG
(europäisches Emissionsrechtehandelssystem EU-ETS), die
EU-Klimaschutzverordnung 2018/842 (nationale Emissionshandelssysteme)
und ein EU-Klimagesetz („Verordnung
(EU) 2021/1119 … zur Schaffung des Rahmens
für die Verwirklichung der Klimaneutralität
und…“) vom 30.06.2021 verabschiedet. Mit dem Klimagesetz
(EU-Verordnung) wird das nun rechtlich fixierte Ziel der
unionsweiten sog. Treibhausgasneutralität bis 2050 verbindlich
festgeschrieben. Allerdings regelt dieses EU-„Gesetz“ nicht
den Emissionshandel. Die EU-Kommission erarbeitet (jedoch)
Vorschläge für die (nähere) Konkretisierung dieser eine
Rahmen-Verordnung darstellenden EU-Verordnung. Mindestens einen
Vorschlag gibt es bereits.
Zur
Erreichung des Ziels, die Klimaneutralität zu erreichen, gibt es
verschiedene Mittel/Maßnahmen. Zu diesen zählen unter
anderem erstens der EU-Emissionshandel für die Sektoren Industrie,
Kraftwerke und Luftverkehr aufgrund der EG-Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG
(betreffend Anlagen der Energiewirtschaft und der energieintensiven
Industrie ab einer bestimmten Größe; mit Luftverkehr) und
zweitens der nationale Emissionshandel aufgrund der sog.
EU-Klimaschutzverordnung 2018/842
für die Sektoren Verkehr (ohne
Luftverkehr), Gebäude, kleine Industrieanlagen und Landwirtschaft
sowie – künftig – auch Forstwirtschaft und Böden
u.a. Der Begriff Landwirtschaft ist nicht gleichbedeutend mit dem
Begriff Landnutzung. Betreffend die Landnutzung und die Forstwirtschaft
greift die EU-Verordnung Nr. 2018/841. Diese regelt eigene
Klimaschutzvorgaben/-maßnahmen, nicht jedoch einen
Emissionshandel. Diese EU-Verordnung über die Einbeziehung der
Emissionen und Treibhausgase aus den Sektoren Landnutzung (LU),
Landnutzungsänderungen (LUC) und Forstwirtschaft (F), zusammen LULUCF-Verordnung
= Verordnung (EU) Nr. 2018/841 vom 30.05.2018 wird im deutschen
Klimaschutzgesetz (KSG) nicht genannt – anders die EU-Verordnung
2018/842 (siehe § 2 Nr. 4 KSG) – und bleibt hier, weil sie
Emissionshandel nicht einbezieht, außer Betracht.
Das
EU-Recht bezüglich des EU-Emissionshandels für die Sektoren
Industrie, Kraftwerke und Luftverkehr (EG-Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG) ist in Deutschland mit dem
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG)
umgesetzt worden (Umsetzung der Richtlinie) bzw. wird mit diesem Gesetz
weiterhin vollzogen werden (Vollzug/Durchführung der Verordnung).
Das
EU-Recht bezüglich des jeweils nationalen Emissionshandels
für die Sektoren Verkehr (ohne Luftverkehr), Gebäude, kleine
Industrieanlagen und Landwirtschaft u.a. (EU-Klimaschutzverordnung = Verordnung (EU) Nr. 2018/842 vom 30.05.2018, wird in Deutschland mit dem Brennstoff-Emissionshandelsgesetz (BEHG)
vollzogen (zunächst nur bzgl. Verordnung Nr. 2018/842) und richtet
sich an die Inverkehrbringer und Lieferanten der Heiz- und Kraftstoffe.
Politisches
Ziel all dieser Gesetzgebung (EU-Klimaschutzgesetz,
EU-Klimaschutzverordnung, TEHG, BEHG, KSG etc.) ist es, die Emissionen von
Treibhausgasen
in ein kostenpflichtiges Gut zu verwandeln (BT-Drs. 19/14746, S. 20).
Um dieses Ziel zu erreichen, wird im Bereich des BEHG
die Menge an
zulässigen Emissionen zunächst absolut festgesetzt
(Obergrenze) und dann, im Laufe der Jahre, mittels Kostenauferlegung
reduziert. Langfristig soll/dürfte der nationale Emissionshandel
in das EU-Emissionshandelssystem übernommen werden.
Schließlich
noch ist festzuhalten, dass die Europäische Union seit dem Jahre
2021 über weitere Änderungen der bestehenden EU-Vorschriften
nachdenkt. Erste Änderungsvorschläge wurden am 14.07.2021 mit
dem sog. Fit-for-55-Paket vorgestellt.
Die
Klimaschutzgesetze der Länder und die Klimaschutzmaßnahmen
der Kommunen spielen in Bezug auf den Emissionsrechtehandel des Bundes
und der EU keine Rolle.
Deutschland: das deutsche Klimaschutzgesetz (KSG): Das
KSG bestimmt keine Klimaschutzmaßnahmen. Nach § 1 Satz 1 KSG
ist es Zweck dieses Gesetzes, „zum Schutz vor den Auswirkungen
des weltweiten Klimawandels die Erfüllung der nationalen
Klimaschutzziele sowie die Einhaltung der europäischen
Zielvorgaben zu gewährleisten.“ Es werden eigene Ziele
definiert, d.h. deutsche Ziele für rechtsverbindlich erklärt.
Weiterhin wird bestimmt, dass die EU-Vorgaben einzuhalten sind. Gemeint
ist damit das Ziel, den Anstieg der globalen Erderwärmung auf
möglichst 1,5 Grad Celsius statt auf 2,0 Grad Celsius
gegenüber dem Jahre ca. 1850 zu drücken/begrenzen. Also: ein
weiterer Anstieg ja, aber nicht mehr viel weiter.
Das KSG 2019 (BGBl. I 2019, 2513 ff.; BR-Drs. 521/19 (Entwurf); BT-Drs.
19/14337 (identischer Entwurf); BT-Drs. 19/14128 (Beschlussempfehlung;
BT-Drs. 19/15230 (Bericht)) trat am 18.12.2019 in Kraft. Die 1.
Änderung erfolgte mit Wirkung ab 31.08.2021 (BGBl. I 2021, 3905;
BT-Drs. 19/30230 (Entwurf); BT-Drs. 19/30230 Anlage 3
(Änderungsvorschläge des Bundesrats); BT-Drs. 19/30230 Anlage
4 (Ablehnung der Änderungsvorschläge durch den Bundestag);
BT-Drs. 19/30949 (Beschlussempfehlung und Bericht). Mit der 1.
Änderung wurden die Klimaziele von 2019 verschärft (§ 3
KSG n.F.). Mit § 3a KSG wurde der Sektor Landnutzung,
Landnutzungsänderung, Forstwirtschaft einbezogen (vgl.
LULUCF-Verordnung der EU; s.o.). In § 13 KSG n.F. Wird bestimmt,
dass der Bund und Länder/Kommunen bei ihrer Ausgabenplanung die
CO2-Preise (Schattenpreise) ihrer Maßnahmen zu
berücksichtigen haben und bei zwei gleich geeigneten
Maßnahmen derjenigen mit geringerem Treibhausgasausstoß der
Vorzug zu geben ist.
Deutsche Ziele:
Die Treibhausgasemissionen werden laut § 3 Absatz 1 KSG im
Vergleich zum Jahr 1990 schrittweise wie folgt gemindert: bis zum Jahr
2030 um mindestens 65 Prozent, bis zum Jahr 2040 um mindestens 88
Prozent. Diese Zahlen (Kurve) beschreibt die relative (prozentuale)
Minderung. Nach § 3 Absatz 2 KSG soll zudem erreicht werden, dass
die Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2045 so weit gemindert
werden/sind, dass Netto-Treibhausgasneutralität erreicht wird, und
bis ab dem Jahr 2050, dass negative Treibhausgasemissionen erreicht
werden, d.h. sich die Atmosphäre von den Treibhausgasemissionen
wieder erholt (absolute Minderungen/Grenzen).
Obergrenzen: Nach dem KSG werden jährliche Jahresemissionsgrenzen
= Obergrenzen bestimmt, und zwar teils per Rechtsverordnung (§ 4
Abs. 1 S. 8 KSG) verbindlich (§ 4 Abs. 1 S. 9 KSG). Die Regelung
richtet sich an den Staat (Bund, Länder, Kommunen), nicht an die
Bürger (vgl. § 4 Abs. 1 S. 10 KSG). Um die Einhaltung dieser
Obergrenzen zu gewährleisten, werden Klimaschutzprogramme
(§§ 9 Abs. 1, 4 Abs. 3 KSG; aktuell: das Klimaschutzprogramm 2030,
dort Seiten 31 bis 169) und ggf. auch Sofortprogramme (§§ 8
Abs. 1, 4 Abs. 2 KSG) aufgelegt und ausgeführt. Also
Klimaschutzplanung und ggf. Notfallmaßnahmen.
Die Sektoren der Wirtschaft, welche das KSG mit seinen
Klimaschutzzielen betrifft, sind nach § 4 Abs. 1 KSG: 1. die
Energiewirtschaft, 2. die Industrie, 3. der Verkehr, 4. alle
Gebäude, 5. die Landwirtschaft, 6. die Abfallwirtschaft und
Sonstiges. Die einzelnen Sektoren werden in der Anlage 1 zum KSG präzisiert.
Das
KSG regelt nicht nur die Planungen und die Maßnahmen auf Seiten
des Staates (Bund, Länder, Kommunen), sondern es enthält
vereinzelt auch Vorschriften, welche für das TEHG bzw. das BEHG
von Bedeutung sind. Bezüglich der EU-Klimaschutzverordnung Nr.
2018/842 enthält § 7 KSG
Durchführungsvorschriften. Das zuständige Bundesministerium
war bis zum 10.12.2021 (Regierung Merkel, bis 07.12.2021) das BMU und
ist ab dem 11.12.2022 (Regierung Scholz, ab 08.12.2022) das BMWi
(gemäß Organisationserlass des Bundeskanzlers; BGBl. I 2021, 5176) – auch betreffend den Emissionsrechtehandel.
Deutsche Klimaschutzinstrumente: Das sind 1. der Klimaschutzplan
(allein eine Definition in § 2 Nr. 7 KSG: Langfriststrategie;
aktuell: Klimaschutzplan 2050 aus dem Jahre 2016; keine weitere
Vorschrift im KSG), 2. das Klimaschutzprogramm
(§ 9 Abs. 1 Satz 2 KSG; Maßnahmen der Bundesregierung zur
Erreichung der nationalen Klimaschutzziele in den einzelnen Sektoren;
aktuell: Klimaschutzprogramm 2030 aus dem Jahre 2019; Näheres in
§ 9 KSG, 3. der Klimaschutzbericht
(§ 10 Abs. 1 S. 1 KSG; Beschreibung der Entwicklung der
Treibhausgasemissionen in den verschiedenen Sektoren, den Stand der
Umsetzung der Klimaschutzprogramme etc.), 4. der Klimaschutz-Projektionsbericht
(§ 10 Abs. 2 S. 1 KSG; eine Art Prognose der Bundesregierung,
nämlich Projektion von Treibhausgasemissionen in der
künftigen Entwicklung/Perspektive) und 5. das etwaige Sofortprogramm (§ 8 KSG; Reaktion auf festgestelltes Nicht-Erreichen der Ziele gemäß KSG).
Der
Bund verpflichtet sich mit dem KSG selbst. Das ist das Besondere an
diesem Gesetz. Einklagbar sind dessen Maßnahmen (= das Erstellen
von Klimaschutzplan, Klimaschutzprogramm, Klimaschutzbericht,
Klimaschutz-Projektionsbericht, Sofortprogramm) nicht; § 4 Abs. 1
S. 10 KSG.
All diese Instrumente sind recht vage formuliert und müssen in den
Programmen etc. sowie auch in anderen Gesetzen konkretisiert werden.
Zwar könnte man der Rechtsauffassung sein, dass der Bund das
gesamte Klimaschutzrecht regeln darf. Gesetzgebungsgrundlage wäre
der sog. Kompetenztitel „Luftreinhaltung“ nach Art. 74 Abs.
1 Nr. 24 Grundgesetz (GG). Doch ein derartiges Ansichziehen jedweder
Gesetzgebungskompetenz ist in der Praxis nicht angemessen. Deshalb
müssen Bund und Länder die Details auf der Grundlage des
jeweiligen Kompetenztitels selbst (näher) bestimmen (Artikel 70,
73, 74 GG).
Das Kernstück in der Praxis
dürfte, sofern das Klimaschutzziel gemäß § 1 KSG
nicht erreicht wird und sofern der politische Wille der jeweiligen
Bundesregierung dazu vorhanden ist, das Ergreifen eines Sofortprogramms
der Bundesregierung im Sinne des § 8 KSG
sein. Man darf gespannt sein, was die Bundesregierung der
Regierungsperiode 2025 bis 2029 veranlassen wird, sobald es nötig
wird/ist.
Die Bedeutung des Emissionsrechtehandels
Der
Emissionshandel beruht auf dem Verursacherprinzip. Wer ein
Heizkraftwerk betreibt oder wer mit dem Auto, das Benzin oder Diesel
verbraucht, fährt, verursacht Emissionen, und zwar auf Kosten der
Allgemeinheit. Je mehr und je fortdauernder Emissionen
ausgestoßen werden, desto spürbarer werden eines Tages die
negativen Auswirkungen auf die Gesundheit und die Lebensqualität
der Menschen, z.B. nachfolgenden Generationen sein. In aller Regel,
zumindest bisher, werden diese negativen Auswirkungen des Verhaltens
nicht in die Berechnung der Kosten eingepreist. Denn für die im
jeweiligen Einzelfall sehr geringen, teils gar nicht nachweisbaren
Kausalketten hatte sich in der Vergangenheit (während der letzten
12.000 Jahre bis vielleicht zum Jahre 2004) kaum je ein Politiker
interessiert. Es gab keine und gibt auch heute nur selten eine
gesetzliche Haftungsverpflichtung für die verursachten
Schäden bzw. bereits in Gang gesetzten
Schadensereignisse/-verläufe. Was liegt also näher, als auch
diese zukünftigen Schadensverursachungen/Haftungen schon heute als
Kostenfaktor aufzuerlegen und einzubeziehen? Hierfür bedarf es der
Politik: Der Staat genehmigt bestimmte wirtschaftliche Tätigkeiten
nur unter der Voraussetzung der gegenwärtigen Beteiligung an den
Kosten von morgen. Der Staat greift in das Wirtschaften ein, indem er
die Tätigkeit als solche erlaubt und mittels gegen
Kostenbeteiligung erteilten Umweltverschmutzungsrechts (Genehmigung)
belastet. Dieses Prinzip gibt es – ohne Kostenbeteiligung –
in vielen Bereichen, etwa bezüglich der Gewässernutzung, des
Bergbaus, der Personenbeförderung („Konzessionen“).
Der Staat greift in die Privatwirtschaft ein. Das ist nichts Neues.
Hier aber muss der einzelne Marktteilnehmer nun noch zahlen (quasi das
Verschmutzungsrecht einkaufen), und zwar umso mehr, je
umweltschädlicher seine wirtschaftlichen Tätigkeiten (in der
Summe) sind. Das auf diese Weise eingenommene Geld kann der Staat dann
für Umweltschutzmaßnahmen ausgeben, um z.B. die Folgen zu
lindern.
Damit
dieses Kostenbeteiligungsverfahren dauerhaft funktioniert, wird
zunächst die Gesamtmenge der ab sofort zulässigen Emissionen
(Umweltverschmutzungen) festgelegt. In den allermeisten
Fällen/Staaten fängt die Festsetzung der Obergrenze damit an,
dass zunächst die Realität ermittelt wird. Wer verursacht
innerhalb eines Jahres wie viele Emissionen? Das Volumen der Emissionen
wird in z.B. Tonnen gemessen. Und ein jeder darf so viele Emissionen
ausstoßen oder verursachen, wie er es möchte. Das ist dann
der Ist-Zustand der getätigten Emissionen.
Sodann
setzt der Staat die ab sofort zulässige Höchstgrenze fest.
Diese liegt dann entweder genau bei diesem Ist-Zustand oder aber etwas
höher oder bereits etwas niedriger. Eine höhere
Emissionsmenge als im gegenwärtigen Ist-Zustand festzusetzen,
ergibt Sinn, wenn man zukünftige Wachstumsentwicklungen in den
betroffenen Branchen akzeptiert. Motto: Wohlstand durch Wachstum, und
Wachstum nur durch Zunahme an Umweltverschmutzungen. Eine niedrigere
Emissionsmenge festzusetzen, ergibt Sinn, wenn man meint, dass bereits
die jetzige Situation allzu schädlich ist.
Letztlich
ist die festgesetzte Startmenge eine rein politische, vielleicht
tendenziell willkürliche. Diese Startmenge = Obergrenze
heißt im Englischen „cup“
(Bedeutung: vergleichbar mit „kappen“). Ein Wachstum der
Wirtschaft ist dann ab sofort nur möglich, sofern das Wachstum der
Wirtschaft nicht mit einem Wachstum auch der Emissionen einhergeht.
Eine derartige Emissionspolitik bewirkt eine Veränderung, ein
Umsteuern in der Wirtschaft. Politik beeinflusst.
Im
zweiten Schritt wird die Menge an Emissionen, welche nun insgesamt
zugelassen werden soll und wird, in kleine Buchungsportionen
aufgeteilt. Vergleichbar mit dem Aufteilen eines Aktienpakets ein- und
desselben Unternehmens in eine bestimmte Aktienstückzahl. Diese
einkaufbaren Einheiten heißen im Emissionshandel nicht Aktien,
sondern „trade“
(trade = Handel, also Emissionshandelseinheiten). Jeder Marktteilnehmer
muss dann, um weiterhin seine bisherigen Emissionen verursachen zu
dürfen, die hierfür errechnete Menge an Trades, d.h. hier:
Handelszertifikaten, einkaufen. Wer eine Million Tonnen CO2
ausstößt, muss X Zertifikate erwerben, um dies auch
künftig tun zu dürfen. Der Staat nimmt dieses Geld ein, und
das Unternehmen erhält sein Verschmutzungsrecht (Genehmigung nach § 4 TEHG; ähnlich wie eine Konzession). Ohne Geld/trade, nichts los.
Freilich
muss auch ein Kontrollsystem eingerichtet werden. Denn ein Unternehmen,
das verspricht, nur 1 Million Tonnen auszustoßen, und
hierfür die entsprechende Anzahl an Zertifikaten erwirbt,
könnte sich im Nachhinein als unseriös herausstellen.
Womöglich lügt es von Anfang an. Oder aber, es erhält
einfach viel mehr Aufträge und will diese dann auch erfüllen
und verursacht dabei dann mehr Emissionen. Es muss dann – je nach
System – entweder nachzahlen oder aber eine Strafzahlung leisten.
Bei einem Emissionshandelssystem geht es letztendlich darum, die Mengen
der zulässigen Emissionen (cup) langfristig zu reduzieren. Statt
des Nachzahlens stehen Bestrafungen an. Motto: Wachstum ja, aber nicht
unter Beibehaltung des bisherigen Emissionsverhaltens! Im Mittelpunkt
steht nicht die Geldeintreibung, sondern die Regulierung der
Emissionsmengen.
Im dritten Schritt werden die insgesamt zur Verfügung stehenden
Zertifikate (Obergrenze) Schritt für Schritt in ihrer Anzahl
reduziert durch Rückgabe/Auslaufen der Zertifikate (Reduzierung der Anzahl der Genehmigungen). Soweit erlaubt, dürfen die einzelnen Marktteilnehmer auch untereinander Zertifikate kaufen und verkaufen (Emissionshandel)
– vorausgesetzt, der Verkäufer verursacht weniger
Emissionen, als er nach seinen Zertifikaten emittieren darf, und der
Käufer benötigt mehr Zertifikate, weil er mehr oder zumindest
dauerhaft dieselbe Menge an Emissionen ausstoßen möchte, wie
zuvor. Langfristig steigt dann wegen der Verknappung der Rechte (cup)
der Preis je Zertifikat.
Europäischer Emissionshandel und deutsches TEHG
Es
gibt den Europäischen Emissionshandel und den nationalen
(deutschen) Emissionshandel. Der Europäische Emissionshandel
(EU-ETS) begann im Jahre 2005 aufgrund der Richtlinie 2003/87/EG vom
13.10.2003 (EG-Emissionshandelsrichtlinie, veröffentlicht im
EG-ABl. vom 25.10.2003, L 275, S. 32-46, in Kraft getreten am
25.10.2003 und umzusetzen bis zum 31.12.2003; aktuelle Version), welche in Deutschland
durch das (deutsche) Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Gesetz
über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von
Treibhausgasen, TEHG) vom 08.07.2004 (BGBl. I 2004, S. 1578-1590, vom 14.07.2004, in Kraft getreten am 15.07.2004) umgesetzt worden ist.
Die EG-Emissionshandelsrichtlinie wurde mehrmals geändert, zuletzt
durch die Richtlinie 2009/29/EG vom 23.04.2009 (EG-ABl. vom 05.06.2009,
L 140, S. 63). In Konsequenz wurde auch das TEHG geändert. Es gilt
momentan das TEHG in seiner Neufassung vom 21.07.2011 (BGBl. I 2011, S.
1475-1497); geändert durch BGBl. I 2019, 37; zuletzt geändert durch BGBl. I 2021, S. 3436 ff. (S.
3449). Also das TEHG 2021.
Der Europäische
Emissionshandel beruht ursprünglich auf dem inzwischen
abgelösten Kyoto-Protokoll der Vereinten Nationen von 1997, d.h.
auf Völkerrecht. Damals wurde international vereinbart, dass die
Industriestaaten bis zum Jahre 2020 Emissionen reduzieren
wollen/müssen. Deutschland gilt/galt als Industriestaat, die VR
China nicht. Inzwischen beruht der Europäische Emissionshandel auf
einer Selbstverpflichtung der EU anlässlich des Pariser Abkommens.
Das Pariser Abkommen gilt nun für alle Staaten
gleichermaßen, auch für die VR China. Doch gibt es keine
strengen Vertragsverpflichtungen, sondern sozusagen bloß
Bemühen und Selbstverpflichtungen (s.o.).
Deutschland setzt die EU-Vorgaben durch das TEHG und das KSG (Bundes-Klimaschutzgesetz) um. Zu beachten ist auch der Beschluss des BVerfG, Beschluss vom 29.04.2021 zum Klimaschutz (Pressemitteilung). Dieser bewirkte die Aktualisierung des TEHG im Jahre 2021.
Die
EG-Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EWG wurde zunächst durch die
Richtlinie 2009/29/EG aktualisiert. Dies war in der Zeit der
ersten sog. Handelsperiode des Emissionshandels. Während der
ersten zwei Perioden von 2005 bis einschließlich 2007 und von
2008 bis einschließlich 2012 hatten die Mitgliedstaaten die
jeweilige nationale Obergrenze festgelegt (Gesamtmenge,
Zuteilungsgrenzen, Zuteilungspläne) und die Mehrzahl der
Zertifikate (95 %) unentgeltlich zugeteilt (Art. 4 und 10
EG-Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EWG). Mit der Richtlinie
2009/29/EG wurden die Anzahl der Treibhausgase für die dritte
Periode von 2013 bis 2019 erweitert und der Luftverkehr als weiterer
Sektor einbezogen. Inzwischen gibt es eine von der EU-Kommission
festgesetzte absolute gemeinsame Obergrenze in der EU (Art. 9 Unterabs.
2 Richtlinie 2003/87/EWG n.F. (Änderung durch Richtlinie
2009/29/EG)) und die Bestimmung, dass diese Gesamtzahl von
Handelsperiode zu Handelsperiode um jeweils 1,74 % verringert (Art. 9
Unterabs. 1 Richtlinie 2003/87/EWG n.F. (Änderung durch Richtlinie
2009/29/EG)). Der „Druck“ auf die Unternehmen zieht
an… Gegenwärtig läuft die vierte Handelsperiode (von 2021 bis 2030).
Die Handelsperiode beträgt ab 2013 jeweils acht Jahre; Art. 13
Abs. 1 Richtlinie 2003/87/EWG n.F. Die Verringerungsquote der
Zertifikate wurde inzwischen auf 2,2 % erhöht; Art. 9 Richtlinie
2003/87/EWG n.F. mit Stand 2018 (Richtlinie (EU) 2018/410).
Inzwischen
ist auch geregelt, dass die 5 % der Zertifikate, die entgeltlich
zugeteilt werden (Art. 10 Richtlinie 2003/87/EWG) versteigert werden
müssen (Art. 10 Richtlinie 2003/87/EWG n.F.). Der Anteil der zu
versteigenden Zertifikate beträgt gegenwärtig 57 %
(Richtlinie (EU) 2018/410).
Insgesamt stellt sich in jeder Handelsperiode aufs Neue die Frage, ob
oder inwieweit die Regelungen des EU-Emissionshandels in die
Grundrechte der belasteten Unternehmen eingreifen. Zu prüfen ist
insbesondere die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in das berührte EU-Grundrecht.
Anwendungsbereich:
Das TEHG erfasst die Wirtschaftsbereiche Industrie, Kraftwerke und Luftverkehr. Das TEHG gilt nach § 2 Absatz 1 Satz 1 TEHG „für die
Emission der in Anhang 1 Teil 2 genannten Treibhausgase durch die dort
genannten Tätigkeiten.“ Die in dem Anhang 1 Teil 2 genannten
Treibhausgase sind das Kohlenstoffdioxid (CO2), das Distickstoffmonoxid (N2O) und vollständig mit Fluor substituierte Kohlenstoffverbindungen (Perfluorcarbone; PFC).
Die dort genannten Tätigkeiten sind (gekürzt):
Verbrennungseinheiten
zur Verbrennung von Brennstoffen mit einer
Gesamtfeuerungswärmeleistung von insgesamt 20 MW oder mehr in
einer Anlage, soweit nicht von einer der nachfolgenden Nummern erfasst
(Tätigkeit Nr. 1).
Anlagen
zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser, Prozesswärme oder
erhitztem Abgas durch den Einsatz von Brennstoffen in einer
Verbrennungseinrichtung (wie Kraftwerk, Heizkraftwerk, Heizwerk,
Gasturbinenanlage, Verbrennungsmotoranlage, sonstige Feuerungsanlage),
einschließlich zugehöriger Dampfkessel, mit einer
Feuerungswärmeleistung von 50 MW oder mehr (Tätigkeit Nr. 2).
Anlagen
zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser, Prozesswärme oder
erhitztem Abgas durch den Einsatz von Kohle, Koks, einschließlich
Petrolkoks, Kohlebriketts, Torfbriketts, Brenntorf, naturbelassenem
Holz, emulgiertem Naturbitumen, Heizölen, gasförmigen
Brennstoffen (insbesondere Koksofengas, Grubengas, Stahlgas,
Raffineriegas, Synthesegas, Erdölgas aus der
Tertiärförderung von Erdöl, Klärgas, Biogas),
Methanol, Ethanol, naturbelassenen Pflanzenölen,
Pflanzenölmethylestern, naturbelassenem Erdgas, Flüssiggas,
Gasen der öffentlichen Gasversorgung oder Wasserstoff mit einer
Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW bis weniger als 50 MW in
einer Verbrennungseinrichtung (wie Kraftwerk, Heizkraftwerk, Heizwerk,
Gasturbinenanlage, Verbrennungsmotoranlage, sonstige Feuerungsanlage),
einschließlich zugehöriger Dampfkessel (Tätigkeit Nr.
3).
Anlagen
zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser, Prozesswärme oder
erhitztem Abgas durch den Einsatz anderer als in Nummer 3 genannter
fester oder flüssiger Brennstoffe in einer Verbrennungseinrichtung
(wie Kraftwerk, Heizkraftwerk, Heizwerk, Gasturbinenanlage,
Verbrennungsmotoranlage, sonstige Feuerungsanlage),
einschließlich zugehöriger Dampfkessel, mit einer
Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW bis weniger als 50 MW
(Tätigkeit Nr. 4).
Verbrennungsmotoranlagen
zum Antrieb von Arbeitsmaschinen für den Einsatz von Heizöl
EL, Dieselkraftstoff, Methanol, Ethanol, naturbelassenen
Pflanzenölen, Pflanzenölmethylestern oder gasförmigen
Brennstoffen (insbesondere Koksofengas, Grubengas, Stahlgas,
Raffineriegas, Synthesegas, Erdölgas aus der
Tertiärförderung von Erdöl, Klärgas, Biogas,
naturbelassenem Erdgas, Flüssiggas, Gasen der öffentlichen
Gasversorgung, Wasserstoff) mit einer Feuerungswärmeleistung von
20 MW oder mehr (Tätigkeit Nr. 5).
Gasturbinenanlagen
zum Antrieb von Arbeitsmaschinen für den Einsatz von Heizöl
EL, Dieselkraftstoff, Methanol, Ethanol, naturbelassenen
Pflanzenölen, Pflanzenölmethylestern oder gasförmigen
Brennstoffen (insbesondere Koksofengas, Grubengas, Stahlgas,
Raffineriegas, Synthesegas, Erdölgas aus der
Tertiärförderung von Erdöl, Klärgas, Biogas,
naturbelassenem Erdgas, Flüssiggas, Gasen der öffentlichen
Gasversorgung, Wasserstoff) mit einer Feuerungswärmeleistung von
mehr als 20 MW (Tätigkeit Nr. 6).
Anlagen
zur Destillation oder Raffination oder sonstigen Weiterverarbeitung von
Erdöl oder Erdölerzeugnissen in Mineralöl- oder
Schmierstoffraffinerien (Tätigkeit Nr. 7).
Anlagen zur Trockendestillation von Steinkohle oder Braunkohle (Kokereien) (Tätigkeit Nr. 8).
Anlagen zum Rösten, Schmelzen, Sintern oder Pelletieren von Metallerzen (Tätigkeit Nr. 9).
Anlagen
zur Herstellung oder zum Erschmelzen von Roheisen oder Stahl
einschließlich Stranggießen, auch soweit Konzentrate oder
sekundäre Rohstoffe eingesetzt werden, mit einer Schmelzleistung
von 2,5 Tonnen oder mehr je Stunde, auch soweit in integrierten
Hüttenwerken betrieben (Tätigkeit Nr. 10).
Anlagen
zur Herstellung oder Verarbeitung von Eisenmetallen
(einschließlich Eisenlegierung) bei Betrieb von
Verbrennungseinheiten mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von
20 MW oder mehr, soweit nicht von Nummer 10 erfasst; die Verarbeitung
umfasst insbesondere Walzwerke, Öfen zum Wiederaufheizen,
Glühöfen, Schmiedewerke, Gießereien, Beschichtungs- und
Beizanlagen (Tätigkeit Nr. 11).
Anlagen zur Herstellung von Primäraluminium (Tätigkeit Nr. 12).
Anlagen
zum Schmelzen, zum Legieren oder zur Raffination von Nichteisenmetallen
bei Betrieb von Verbrennungseinheiten mit einer
Gesamtfeuerungswärmeleistung (einschließlich der als
Reduktionsmittel verwendeten Brennstoffe) von 20 MW oder mehr
(Tätigkeit Nr. 13)
… [weitere]
Flüge,
die von einem Flugplatz abgehen oder auf einem Flugplatz enden, der
sich in einem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats des Abkommens
über den Europäischen Wirtschaftsraum befindet, bei
Mitgliedstaaten der Europäischen Union jedoch nur, soweit der
Vertrag über die Europäische Union in dem Gebiet Anwendung
findet. … (Tätigkeit Nr. 33).
Das deutsche TEHG:
Welche
Unternehmen (Emittenten) vom Anwendungsbereich des TEHG erfasst sind,
steht in § 2 Abs. 1 TEHG: alle Emittenten von Treibhausgasen
i.S.d. TEHG, welche eine Tätigkeit gemäß Anlage 1 zum
TEHG verrichten. Hiervon ausgenommen sind nach § 27 TEHG
Kleinstemittenten mit Anlagen mit jährlichen Emissionen von bis zu
5.000 bzw. 2.500 Tonnen Kohlenstoffdioxid (CO2).
Die
Genehmigung nach § 4 TEHG ist für alle Anlagen i.S.d. TEHG
mit Ausnahme der Anlagen des Luftverkehrs erforderlich (§ 4 Abs. 1
S. 1 TEHG). Sie ist für Anlagen, welche ab 2013 betrieben werden,
zusätzlich zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung
erforderlich (§ 4 Abs. 4 S. 1 TEHG).
Der
Betreiber einer Anlage muss die von ihm verursachten Emissionen selbst
ermitteln und das Ermittlungsergebnis für das abgelaufene
Kalenderjahr der zuständigen Behörde bis zum 31.03. des
Folgejahres mitteilen (§ 5 Abs. 1 TEHG) – also ähnlich
wie die Einkommensteuererklärung. Tut er dies nicht, so kann ihm sein Emissionskonto gesperrt werden (§ 29 TEHG).
Zusätzlich
hat der Betreiber bezüglich dieser Ermittlungen und
Übermittlungen einen Überwachungsplan zu stellen (§ 6
Abs. 1 TEHG), der von der Behörde zu genehmigen ist (§ 6 Abs.
2 TEHG). Es gibt also die Emissionsgenehmigung nach § 4 und die
Überwachungsplangenehmigung nach § 6 TEHG.
Die
Anlagenbetreiber erhalten für die künftigen Emissionen
innerhalb einer z.Z. zehnjährigen Handelsperiode sog.
Berechtigungen (Zertifikate) zugeteilt (Rechtspraxis seit dem Jahre
2005). Diese Berechtigungen sind, sofern sie von 2013 bis 2020
ausgegeben worden sind, unbegrenzt/unbefristet gültig (§ 6
Abs. 2 S. 1 TEHG). Die in der Zeit von 2021 bis 2030 ausgegebenen
Berechtigungen sind nur für eben diese Handelsperiode gültig
(§ 6 Abs. 2 S. 2 TEHG). Die Berechtigungen werden in einem
Emissionshandelsregister eingetragen (§§ 7 Abs. 3 S. 2, 17
TEHG).
Jedes Jahr allerdings
müssen die Anlagenbetreiber die von ihnen im
vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen bis zum 31.03.
berechnet haben (§ 5 Abs. 1 TEHG; s.o.) und dann bis zum 30.04.
desselben Jahres einen Teil der Berechtigungen an die zuständige
Behörde abgeben (§ 7 Abs. 1 TEHG). Auf diese Weise reduzieren
sich die berechtigte Emissionsmenge des Anlagenbetreibers wie auch die
berechtigte Emissionsmenge insgesamt innerhalb des Staates. Gibt der
Betreiber die geforderten Zertifikate/Berechtigungen nicht ab, droht
ihm ein Bußgeld in Höhe von 100,- Euro je emittierte Tonne
Kohlendioxidäquivalent (§ 30 Abs. 1 TEHG).
Die
Anlagenbetreiber haben das Recht, die ihnen zugeteilten Berechtigungen
während der Handelsperiode zu veräußern und zu
übertragen (§ 7 Abs. 3 S. 1 TEHG).
Neu
zugeteilte Berechtigungen werden im Wege der Versteigerung durch den
deutschen Staat erlangt (§ 8 TEHG). Die Versteigerung findet in
Deutschland in Leipzig statt – an der Energiebörse EEX
gemäß dem für die Versteigerungen erlassenen
EU-Verordnung 1143/2013. Einige Berechtigungen werden nach wie vor
unentgeltlich zugeteilt (§§ 9 bis 16 TEHG). Für den
Luftverkehr gilt § 18 TEHG.
Weitere Einzelheiten stehen insbesondere auch in der Emissionshandelsverordnung 2030 (EHV 2030).
Nationaler Emissionshandel und deutsches BEHG
Neben
dem Europäischen Emissionshandel (EU-ETS) gibt es noch den
deutschen (nationalen) Emissionshandel (nEHS). Dieser ist mit dem
Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für
Brennstoffemissionen (Brennstoffemissionshandelsgesetz - BEHG
)
geregelt und beruht auf den vom Bund im Jahre 2019 beschlossenen
Klimaschutzzielen für das Jahr 2030 (Klimapakt). Ziel ist es, die
sog. Treibhausgasneutralität bis zum Jahre 2050 zu erreichen.
Politischer Hintergrund ist auch hier das im Jahre 2015 verabschiedete
Klimaschutzübereinkommen von Paris. Mit diesem wurde beschlossen,
dass sich alle Staaten bemühen, Maßnahmen zur
Beschränkung der globalen Erderwärmung zu ergreifen. Als
globales Ziel wurde die weltweite „Klimaneutralität bis
2050“ vereinbart. Eine der von Deutschland ergriffenen
Maßnahmen ist der nationale Emissionshandel.
Gesetzeshistorie und Rechtsverordnungen:
Das
BEHG (BGBl. I 2019, 2728-2737; BT-Drs. 19/14746 (Entwurf); BT-Drs.
19/15127 (Beschlussempfehlung); BT-Drs. 19/15197 (Bericht); 1.
Änderung: BGBl. I 2020, 2291-2292; BT-Drs. 19/19929 (Entwurf);
BT-Drs. 19/23184 (Beschlussempfehlung und Bericht) trat am letztendlich
01.01.2021 in Kraft (offiziell teils am 20.12.2019 bzw. am 10.09.2020).
Es
folgten bisher die Rechtsverordnungen: „Verordnung zur Durchführung des
Brennstoffemissionshandelsgesetzes“
(Brennstoffemissionshandelsverordnung (BEHV)), die „Verordnung
über die „Emissionsberichterstattung nach dem
Brennstoffemissionshandelsgesetz für die Jahre 2021 und 2022“
(Emissionsberichterstattungsverordnung 2022 (EBeV 2022))
und die „Verordnung über Maßnahmen zur Vermeidung von Carbon-Leakage
durch den nationalen Brennstoffemissionshandel"
(BEHG-Carbon-Leakage-Verordnung (BECV)).
Anwendungsbereich:
Das
BEHG gilt nach § 2 Absatz 1 BEHG gilt „für die Emission
von Treibhausgasen aus den in Anlage 1 genannten Brennstoffen, die
gemäß Absatz 2 in Verkehr gebracht werden.“ Die in der
Anlage 1 genannten Brennstoffe sind [vereinfacht]:
- Waren
der Positionen 1507 bis 1518 der Kombinierten Nomenklatur, die dazu
bestimmt sind, als Kraft- oder Heizstoff verwendet zu werden (d.h.
pflanzliche und tierische Öle und Fette, auch raffiniert oder
chemisch modifiziert, wenn sie dazu bestimmt sind, als Kraft- oder
Heizstoff verwendet zu werden),
- Waren der Positionen 2701, 2702 und 2704 bis 2715 der Kombinierten Nomenklatur (d.h. insbesondere Steinkohle, Braunkohle und Koks),
- Waren
der Positionen 2901 und 2902 der Kombinierten Nomenklatur (d.h.
acyclische Kohlenwasserstoffe, sowohl gesättigt als auch
ungesättigt, sowie cyclische und aromatische Kohlenwasserstoffe),
- Waren
der Unterposition 2905 1100 der Kombinierten Nomenklatur, die nicht von
synthetischer Herkunft sind und die dazu bestimmt sind, als Kraft- oder
Heizstoff verwendet zu werden (d.h. Methanol),
- Waren der Positionen 3403, 3811 und 3817 der Kombinierten Nomenklatur,
- Waren
der Unterpositionen 3824 9986 und 3824 9993 (komplett), 3824 9992 und
3824 9996 (teils), 3826 0010 und 3826 0090 (komplett) der Kombinierten
Nomenklatur, sofern diese jeweils dazu bestimmt sind, als Kraft- oder
Heizstoff verwendet zu werden.
Also fossile Heiz- und Kraftstoffe. Insbesondere in den Sektoren Gebäude und Verkehr (Verkehr ohne Luftverkehr).
Schnittmenge mit TEHG:
Das BEHG erfasst die Wirtschaftsbereiche Wärme (insb. Gebäude) und Verkehr.
Dabei kann es passieren, dass Brennstoffe sowohl unter das TEHG als
auch unter das BEHG fallen (Stichwort Kraftwerke & Wärme).
Dann muss ein Ausgleich zwischen beiden Gesetzen gefunden werden.
§ 2 Abs. 3 BEHG besagt: "Dieses Gesetz gilt auch für Aufgaben
im Zusammenhang mit Maßnahmen nach diesem Gesetz zur Kompensation
der Doppelerfassung von Emissionen im EU-Emissionshandel und mit
Maßnahmen zum Erhalt der internationalen
Wettbewerbsfähigkeit sowie zum Ausgleich unzumutbarer
Härten.“
Und dies, obwohl es der Zweck des BEHG ist, nur diejenigen Brennstoffe zu erfassen, welche unter das TEHG nicht
fallen; § 1 Satz 1 BEHG: „Zweck dieses Gesetzes ist es, die
Grundlagen für den Handel mit Zertifikaten für Emissionen aus
Brennstoffen zu schaffen und für eine Bepreisung dieser Emissionen
zu sorgen, soweit diese Emissionen nicht vom EU-Emissionshandel erfasst
sind, um damit zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele…
und zur Erreichung der Minderungsziele nach der
EU-Klimaschutzverordnung sowie zur Verbesserung der Energieeffizienz
beizutragen.“
Brennstoffe im nationalen Emissionshandelssystem:
Das BEHG ist ab dem 01.01.2021 anwendbar. Es erfasst die Brennstoffe
Benzin, Diesel, Heizöl, Erdgas, Flüssiggas und – mit
Einschränkung – Biomasse. Ab dem 01.01.2023 kommen die Kohle
und das Kokereigas hinzu. Das Gesetz regelt die Obergrenzen der
Emissionen aus Verbrennung fossiler Kraftstoffe, aus der
Wärmeerzeugung des Gebäudesektors sowie der Emissionen von
denjenigen Energie- und Industrieanlagen, welche nicht unter das TEHG
fallen. Insbesondere bleibt der Luftverkehr als Sektor außen vor, weil im EU-ETS geregelt.
Potentielle Emissionen:
Das BEHG verpflichtet die Inverkehrbringer der Brennstoffe (sog. Upstream-ETS). Zum
Zeitpunkt des Inverkehrbringens sind die Emissionen noch nicht
entstanden. Es handelt sich zu diesem Zeitpunkt also noch um
zukünftige/potentielle Emissionen. § 2 Abs. 2 BEHG bestimmt:
„Brennstoffe gelten mit dem Entstehen der Energiesteuer nach
§ 8 Absatz 1, § 9 Absatz 1, § 9a Absatz 4, § 14
Absatz 2, § 15 Absatz 1 oder Absatz 2, § 18 Absatz 2, §
18a Absatz 1, § 19b Absatz 1, § 22 Absatz 1, § 23 Absatz
1 und 1a, § 30 Absatz 1, § 32 Absatz 1, den §§ 34,
35, 36 Absatz 1, § 37 Absatz 2 Satz 5 und 6, Absatz 3 Satz 2,
Absatz 4 Satz 1, § 38 Absatz 1, § 40 Absatz 1, § 41
Absatz 1, § 43 Absatz 1 oder § 44 Absatz 4 Satz 2 des
Energiesteuergesetzes als in Verkehr gebracht. Brennstoffe gelten
ebenfalls als in Verkehr gebracht, wenn sich an das Entstehen der
Energiesteuer ein Verfahren der Steuerbefreiung nach § 37 Absatz 2
Nummer 3 oder Nummer 4 des Energiesteuergesetzes
anschließt.“
Der Grund für diese Vorverlegung der Verpflichtung liegt darin,
dass es angesichts der Vielzahl der Nutzer der Brennstoffe (zig
Millionen Bürger) politisch nicht sinnvoll ist, die Nutzer zu
verpflichten und damit an die tatsächliche Entstehung der
Emissionen (Treibhausgase) anzuknüpfen. Sondern es wird zu einem
früheren Zeitpunkt angesetzt.
Die Verpflichteten werden die nach dem BEHG entstehenden Kosten auf die
Verkaufspreise ihrer Produkte umlegen und damit auf die Verbraucher
abwälzen. Ein Verbraucher, dem die Preise zu hoch sind, wird sich
dann, so die politische Hoffnung, von selbst um eine Verringerung
seiner Nachfrage kümmern. Kurzum: Ein Spritpreis von fünf
Euro könnte in einigen Jahren durchaus Realität werden.
Gleiches gilt für Kerosin, soweit nicht vom TEHG erfasst.
Der
Gesetzgeber erwartet, dass die Verbraucher aufgrund der
Preissteigerungen ihre Verhaltensweisen ändern und auf diese Weise
zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen beitragen. Der Klimaschutz
wird Geld kosten.
Das deutsche BEHG:
Nach § 4 Abs. 1 BEHG wird für jedes Kalenderjahr innerhalb
einer Handelsperiode eine Menge an Brennstoffemissionen in Deutschland
festgelegt. Die Festsetzung der Emissionsmenge erfolgt nach § 4
Abs. 2 bis Abs. 5 BEHG.
Nach
§ 6 Abs. 1 BEHG ist jeder Verantwortliche „verpflichtet, bei
der zuständigen Behörde für jede Handelsperiode einen
Überwachungsplan für die Ermittlung von Brennstoffemissionen
und die Berichterstattung nach § 7 Absatz 1 einzureichen.“
Die Ermittlung bezieht sich „unter Anwendung von
Standardemissionsfaktoren für die in Verkehr gebrachten
Brennstoffe“ auf realen Emissionen (§ 6 Abs. 1 S. 2 BEHG).
Eine Genehmigung der Anlage, wie im TEHG vorgesehen, ist nach dem BEHG
nicht erforderlich (ohne Emissionsgenehmigung).
Also Genehmigung der Anlage (Emissionen) nein, aber Genehmigung des
Überwachungsplans (wie nach TEHG) ja. Unterschieden wird zwischen
einem vereinfachten Überwachungsplan und einem
geänderten/umfangreicheren Überwachungsplan (§ 6 Abs. 2
mit Abs. 3 bzw. Abs. 4). Ein Verstoß gegen die
Brennstoffemissionsermittlungspflicht wird nach § 20 BEHG
sanktioniert, und zwar durch Sperrung des persönlichen Kontos im
Emissionshandelsregister i.S.d. § 12 BEHG (§ 20 S. 1 BEHG).
Weitere Sanktionen stehen in § 22 BEHG.
Der
Überwachungsplan ist freilich so aufzustellen, dass die Emissionen
nicht sowohl unter das Regelungssystem des TEHG als auch unter das
Regelungssystem des BEHG fallen. Nach § 7 Abs. 5 S. 1 BEHG sind
„Doppelbelastungen infolge des Einsatzes von Brennstoffen in
einer dem EU-Emissionshandel unterliegenden Anlage …
möglichst vorab zu vermeiden.“ Wie das geschehen soll, wird
sich zeigen. Näheres wird in einer Rechtsverordnung stehen (§
7 Abs. 5 S. 2 BEHG).
Sodann
darf jeder Verpflichtete emittieren. Und, wie auch im TEHG, sind
Emissionszertifikate in regelmäßigen Abständen an die
zuständige Behörde abzugeben, und zwar zum 30.09. eines
Jahres (§ 8 BEHG). Die Nichtabgabe wird sanktioniert durch einen
Bußgeldbescheid nach § 21 BEHG. Eine dadurch eintretende
unzumutbare Belastung kann – nach eventuell künftiger
Rechtslage (§ 11 BEHG) – finanziell ausgeglichen werden.
Die
Emissionszertifikate sind – wie diejenigen nach dem TEHG –
in der Anfangszeit des Emissionshandels zeitlich begrenzt/zugeordnet
(§ 9 BEHG). Erst später wird die Gültigkeitsdauer auf
unbefristet ausgeweitet werden.
Der
Handelspreis der Emissionszertifikate ist in den ersten Jahren ab 2021
gesetzlich vorgegeben. Im zweiten Schritt wird es eine zulässige
Preisspanne geben, und erst im dritten Schritt, ab frühestens
2026, wird es den freien Marktpreis geben (§ 10 BEHG). Der Erwerb
von Emissionszertifikaten erfolgt über die
Versteigerung/Ersteigerung. Eine dadurch eintretende unzumutbare
Belastung kann – nach eventuell künftiger Rechtslage (§
11 BEHG) – finanziell ausgeglichen werden.
Die erlangten Emissionszertifikate werden in einem nationalen Emissionshandelsregister registriert (§ 12 BEHG).
Das Sondervermögen „Energie- und Klimafonds“
Nach dem „Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds““ (EKFG) wird ein Sondervermögen eingerichtet. Dieses wird mit den Versteigerungserlösen nach TEHG und BEHG aufgefüllt.
Offenbach am Main, 28.03.2023
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